Niukentuneiden koulutusvarojen kohdentamisella keskeisimmiksi katsotuille aloille on pitkäkestoisia seurauksia alkaneen vuosituhannen koulutukselle myös alueellisen ja sosiaalisen tasa-arvon kannalta

1. Tutkimuksen tausta: koulutuspolitiikan noviisista opetusministeriön tilaustutkimuksen tekijäksi

Ryhtyessäni tutkimaan suomalaista 1990-luvun koulutuspolitiikkaa opetusministeriön tilaustutkimuksena olin uudenlaisen tilanteen edessä. Ensinnäkin koulutuspolitiikka itsessään oli minulle suhteellisen vieras tutkimuskohde, sillä olin osana maisterintutkintoani suorittanut lähinnä vertailevaan kasvatustieteeseen, sosiaalipolitiikkaan ja valtio-oppiin liittyviä kursseja ja lukenut niihin liittyvää kirjallisuutta. Ainoastaan vertailevan kasvatustieteen yhteydessä suorittamani opinnot sisälsivät joiltain osin eri maiden koulutuspolitiikkojen tarkastelua. Toiseksi tehtävä ei ollut helppo senkään osalta, että opetusministeriö halusi tutkimuksen selvittävän koko koulutuspolitiikan kentän tapahtumia edellisen vuosikymmenen aikana esikoulusta aikuiskoulutukseen.

Taustaopintoni vaikuttivat osaltaan väitöskirjani tavoitteenasetteluihin, tutkimusongelmien laadintaan ja siten myös väistämättä tutkimustuloksiin ja niiden tulkintaan. Kansallisen koulutuspolitiikan tutkimusta on toki mahdollista lähestyä monista eri näkökulmista ja monien eri tieteenalojen tutkimustietoa ja -traditioita hyväksikäyttäen, mutta katson valitsemani lähestymistavan olevan varteenotettava vaihtoehto 1990-luvun koulutuspolitiikan tutkimukseen, sillä olivathan ensinnäkin 1990-luvun alun talouslama ja siitä seuranneet massatyöttömyys, säästöt ja leikkaukset osoittaneet empiirisestikin, kuinka tärkeä yhteys koulutuspolitiikalla on sosiaalipolitiikkaan, kuten muihinkin yhteiskuntapolitiikan osa-alueisiin. Toisaalta Suomen liittyminen Euroopan unioniin ja muu kiihtynyt kansainvälistymiskehitys lisäsivät entisestään tarvetta tarkastella kansallista koulutuspolitiikkaa osana laajempaa kansainvälistä yhteisöä ja globaalia maailmaa.

2. Dokumentit ja avainhenkilöhaastattelut tutkimusaineistona

Väitöskirjatutkimuksessani suomalaista 1990-luvun koulutuspolitiikkaa tarkastellaan analysoimalla keskeisiä poliittisia dokumentteja ja haastattelemalla viittätoista avainhenkilöksi valittua koulutuspolitiikan tekijää ja toteuttajaa. Dokumenttianalyysiin olen sisällyttänyt mm. hallitusohjelmia, valtioneuvoston päätöksiä, eduskunnan valiokuntien mietintöjä, opetusministeriön ja opetushallituksen raportteja, komiteanmietintöjä, Tilastokeskuksen ja työministeriön julkaisuja, työmarkkinajärjestöjen ja muiden eturyhmien lausuntoja, lakiehdotuksia, voimaan tulleita lakeja ja asetuksia sekä Euroopan unionin lainsäädäntöä ja koulutuspoliittisia julkaisuja. Vaikka tutkimuskohteena oli 1990-luvun koulutuspolitiikka, analysoin asiakirjoja jo edellisen vuosikymmenen puolelta ymmärtääkseni paremmin 1990-luvun poliittisten päätösten ja uudistusten taustaa. Asiakirjojen kerääminen ja analyysi kesti käytännössä tutkimuksen alusta eli vuodesta 1998 tutkimusraportin luovuttamiseen kasvatustieteiden tiedekunnalle tammikuussa 2002.

Avainhenkilöt edustivat puolestaan eri koulutuspoliittisia intressiryhmiä, kuten opetusministeriötä, työministeriötä, työmarkkinajärjestöjä, poliittisia puolueita, oppilaitoksia ja opiskelijoita. Moni haastatelluista edusti kokemukseltaan useampaa kuin yhtä eturyhmää eli henkilö oli saattanut esimerkiksi toimia aikoinaan opettajana ja myöhemmin työmarkkinajärjestön koulutuspoliittisena sihteerinä. Haastateltujen valinta suoritettiin tietoisena siitä, minkälaisessa asemassa henkilö oli toiminut ja kuinka aktiivisesti hän oli koulutuspolitiikan tekemiseen osallistunut. Haastattelujen käytön motivaationa oli ensinnäkin se, että katsoin niiden voivan syventää dokumenttien esittämää tietoa haastateltujen esittäessä näkemyksiään siitä, mitä koulutuspolitiikan kentällä oli tehty, miksi ja miten muuten oltaisiin voitu toimia. Toisaalta vastaavaa, koko koulutusjärjestelmän kattavaa 1990-luvun koulutuspolitiikan tutkimusta, johon olisi sisällytetty myös haastatteluja ei oltu aiemmin tehty.

3. Policy analysis, ”nejän I:n” -teoria ja globalisaatioteoriat koulutuspolitiikan tutkimuksessa

Yhdysvaltalaisen Thomas Dyen vuonna 1976 esittämät käsitykset siitä, että politiikan analyysin tulee tarkastella yhteiskunnan poliittisten, sosiaalisten, taloudellisten ja teknologisten olosuhteiden asettamia ehtoja politiikan toteuttamiselle (policy determination-tutkimus) ja/tai toteutetun politiikan seurauksia yhteiskunnallisiin oloihin (policy impact-tutkimus), toimivat tutkimuksessani keskeisenä analyyttisena viitekehyksenä. Toisaalta laajensin Dyen näkökulmaa ns. Stanfordin koulukunnan ajattelun mukaisesti, tarkastelemalla kansallista politiikkaa osana kansainvälistymis- ja globalisaatiokehitystä, olihan Suomi aina lainannut koulutusideoita ja -malleja myös rajojen ulkopuolelta muista maista sekä kansainvälisiltä järjestöiltä, puhumattakaan Euroopan unionin täysjäsenyyden mukanaan tuomasta välttämättömyydestä nähdä kansalliset päätökset osana laajempaa kansainvälistä kontekstia. Edelleen tutkimuksessa koulutuspoliittinen päätöksenteko nähdään, Carol Weissin vuoden 1995 "Neljän I:n teoriaa" mukaillen prosessina, jossa politiikan tekijöiden henkilökohtaiset intressit, ideologiat ja heidän eri lähteistä vastaanottamansa informaatio muokkaavat heidän mielipiteitänsä ja toimintaansa yhden tai useamman instituution ja muun sosiaalisen toimintaympäristön muodostamassa viitekehyksessä.

4. Koulutuspolitiikan ”suuret linjat” 1990-luvulla

Opetusministeriön 1980-luvun lopun visiot ja niukentuneet taloudelliset resurssit lähtökohtana

1990-luvun koulutuspolitiikan tarkastelussa on keskeistä ymmärtää ensinnäkin se, mitä edellisellä vuosikymmenellä oli tapahtunut. Keskiasteen koulunuudistus oli saatettu loppuun 1980-luvun alussa ja koulutuspoliittinen keskustelu keskittyi pääosin vakiintuneen koulutusjärjestelmän toimivuuden kehittämiseen uusien rakenteellisten muutosten sijaan. Opetusministeriössä pohdittiinkin vuosikymmenen lopussa opetusministeri Christoffer Taxellin asettamien kolmen eri työryhmän voimin Suomen koulutusjärjestelmän kehittämistä 1990-luvulle siirryttäessä ja työryhmien esityksistä valittiin visio, jossa ehdotettiin mm. lukioiden ja ammatillisten oppilaitosten lähentämistä toisiinsa ja ammattikorkeakoulujen perustamista Suomeen. Esityksen taustalla vaikuttivat koulutusjärjestelmän toiminnalliset ongelmat, kuten ylioppilassuma ja siitä osittain johtuva keskiasteella tapahtuva päällekkäinen kouluttautuminen, koska yliopistojen vuosittaiset aloituspaikat eivät vastanneet uusien ylioppilaiden määrää ja suuri osa ylioppilaista jäi vaille jatko-opiskelupaikkaa korkea-asteella. Lisäksi opistoasteelle sijoittuva ammatillinen koulutus aiheutti ongelmia suomalaisen koulutusjärjestelmän kansainvälisen vertailtavuuden suhteen.

Opetusministeriön visiot esitettiin kahdessa asiantuntijoille suunnatussa seminaarissa ja lopulta vuonna 1990 hallituksen Suomen historian ensimmäisessä koulutuspoliittisessa selonteossa eduskunnalle. Vuosikymmenen koulutuspolitiikan kannalta keskeistä olikin se, että mainitussa selonteossa esitetyt visiot saatiin pääosin toteutettua, vaikka niiden esittämisajankohtana ei tiedetty vuosikymmenen alussa saapuvasta talouslamasta, joka ensinnäkin pakotti hallituksen säästämään kaikilta hallinnonaloiltaan koko 1990-luvun ajan. Edelleen talouslaman sekä Suomen ja Neuvostoliiton välisen kaupankäynnin romahtamisen seurauksena maahamme muodostunut massatyöttömyys tuli muokkaamaan myös koulutuspolitiikan tavoitteenasetteluja ja toimintaa.

Talouslamasta johtuneet säästöt ja leikkaukset pakottivat hallituksen luopumaan 1990-luvulla toteutettavaksi aiotusta kaikille kuusivuotiaille suunnatusta maksuttomasta esiopetuksesta. Peruskoulu- ja lukioverkostojen laajuutta myös supistettiin ankarasti, vaikka perusopetuksen oppilasmäärät säilyivät ennallaan ja lukioiden oppilasmäärät kasvoivat, minkä seurauksena oppilaitosten keskikoko ja opetusryhmien oppilasmäärät luonnollisesti kasvoivat. Lisäksi varsinkin peruskoulut lomauttivat opettajiaan ja leikkasivat opiskelijoiden keskeisiä opintososiaalisia etuja, kuten erityis- ja tukiopetusta sekä kerhotoimintaa. Ammatillisessa koulutuksessa vähennettiin oppitunteja ja suurennettiin niin ikään opetusryhmien kokoja. Korkeakouluille vuoden 1986 korkeakoulujen kehittämislaissa luvatuista määrärahakorotuksista luovuttiin lamavuosina, eivätkä vuosikymmenen lopulla palautetut korotuksetkaan vastanneet kustannustason vuosittaista nousua tai vuosikymmenen aikana kasvaneiden opiskelijamäärien aiheuttamaa lisärahoituksen tarvetta.

Duaalimalli korkea-asteen koulutukseen

Taloudellisista ongelmista huolimatta vuosikymmenen suurin rakenteellinen uudistus, ammattikorkeakoulu, vakinaistettiin kansainvälisiin ja varsinkin eurooppalaisiin esikuviin perustuen yliopistoille rinnakkaisena korkean asteen ammatillisena vaihtoehtona laajan kokeilu- ja arviointitoiminnan kautta. Rakenneuudistus selkeytti suomalaisen koulutusjärjestelmän rakennetta, sillä ammattikorkeakoulut muodostettiin ammatillisen opisto- ja korkea-asteen oppilaitosten opetuksen tasoa nostamalla ja niitä toisiinsa yhdistämällä. Lisäksi uudistuksen seurauksena suomalaisnuorista n. 65% suuntautuu toisen asteen opiskelujen jälkeen korkeakouluopintoihin, mikä on maailmanennätystasoa.

Preferenssipolitiikkaa kevennetyllä ohjausjärjestelmällä

Aikuiskoulutustarjontaa laajennettiin pitkin 1990-lukua, koska sen katsottiin olevan välttämätöntä työttömyysongelman ratkaisemiseksi. Talousvaikeuksissa kamppailleen Suomen koulutuspolitiikka osoittikin hallituksen koulutuksen eri sektoreille antamaa erilaista painoarvoa. Julkinen rahoitus kohdentui eniten korkean asteen koulutukseen, josta osoituksena on mm. se, että korkeakoulusektorin osuus koulutusmenoista oli lama-aikanakin kansainvälistä huippuluokkaa eli enemmän kuin OECD-maissa keskimäärin. Vastaavasti julkisten koulutusmenojen osuus kaikista julkisista menoista laski vuosikymmenen aikana alle OECD-maiden keskiarvon. Mielestäni hyvänä esimerkkinä opetusministeriön preferenssipolitiikasta toimii myös se, että koulutuksen eri sektorien kärsiessä säästötoimenpiteistä opetusministeriö katsoi välttämättömäksi panostaa miljardiluokan tietoyhteiskuntahankkeeseen.

Olisi kuitenkin virheellistä väittää sellaisten uudistusten, kuten koulutuksen ohjausjärjestelmän muutokselle keskeisten hallinnon hajauttamisen ja säätelyjärjestelmän purkamisen olleen yksinomaan vastauksia talouslaman aiheuttamille paineille tehostaa koulutusjärjestelmän toimivuutta. Toimenpiteet hallinnon toimivuuden ja tehokkuuden parantamiseksi sekä joustavaan ja hajautettuun palveluhallintoon siirtymiseksi aloitettiin yleisesti valtionhallinnossa ennen talouslamaa. Päätösvallan delegoiminen kunnille ja koulutuksen järjestäjille, päällekkäisen koulutuksen purkaminen ja kouluinstituutioiden määrän vähentäminen olivat kaikki osa opetushallinnon rakenteellista kehittämistä, jossa sanoista siirryttiin konkreettisiin tekoihin jo vuonna 1991 yhdistämällä kouluhallitus ja ammattikasvatushallitus opetushallitukseksi.

Hallinnon hajauttaminen ja ohjauskulttuurin muutos yhdessä rakenteellisten uudistusten kanssa edellyttivät myös koulutuksen lainsäädännön kokonaisuudistusta, joka astui voimaan vuonna 1995 ammattikorkeakouluja, vuonna 1998 yliopistoa ja lopulta vuonna 1999 kaikkia muita koulumuotoja koskien. Uudistuksen myötä koulutusjärjestelmän eri sektoreita koskenut hajanainen lainsäädäntö selkiinnytettiin perustavoitteiltaan ja sisällöiltään yhdenmukaisiksi kouluaste- ja koulutusmuotokohtaisiksi puitelaeiksi. Keskeistä lakiuudistuksessa oli myös se, että siinä heijastui yhtälailla koulutuksen järjestäjien ja oppilaitosten lisääntynyt päätösvalta toimintansa suhteen kuin niille lakisääteisesti määrätty velvollisuus osallistua paitsi opetushallinnon järjestämään ulkoisiin arviointeihin myös suorittaa jatkuvaa sisäistä arviointia. Opetushallinnon siirtyminen keskitetystä ohjaajasta informaatio-ohjaajaksi muodosti arvioinnista koulutusjärjestelmän keskeisen ohjailukeinon. Oppilaitosten tilivelvollisuus omasta toiminnastaan näkyy selkeästi mm. yliopistojen kolmen vuoden välein käymissä tulosneuvotteluissa niiden rahoituksesta pääosin vastaavan opetusministeriön kanssa.

Kansainvälistymiskehityksen väistämättömyys

1990-luvun koulutuspolitiikasta puhuttaessa kansainvälistymiskehitystä ei voi sivuuttaa, vaikka ulkomaiset koulutusideat ja mallit ovat aina maahamme virranneetkin. Ensinnäkin opetushallinnon virkamiehet osallistuivat vuosikymmenen aikana kasvavassa määrin kansainvälisten yhteistyöelimien toimintaan. Toiseksi, Suomen liittyminen Euroopan unionin täysjäseneksi voimisti eurooppalaista yhteistyötä koulutusjärjestelmän eri tasoilla ja varsinkin korkeakoulusektorilla. Kolmanneksi, ammattikorkeakoulu-uudistusta perusteltiin tarpeella muokata suomalaista koulutusjärjestelmää kansainvälisesti vertailukelpoisemmaksi ja sen vakiinnuttaminen sai vauhtia mm. OECD:n suorittaman korkeakoulupoliittisen maatutkinnan hyvistä tuloksista. Neljänneksi, koko koulutusjärjestelmään ja koulutuksen sisältöihin liitetty ajatus elinikäisestä oppimisesta perustuu UNESCO:n piirissä 1970-luvulla kehitetylle ja OECD:n ja Euroopan unionin tukemalle ideologialle.

Suomalaista koulutusjärjestelmää kansainvälistettiin vuosikymmenen aikana myös tietoisella politiikalla, jota tuettiin taloudellisin resurssein. Mm. yliopistoissa ja ammattikorkeakouluissa lisättiin vieraskielisen opetuksen tarjontaa ja liitettiin ulkomailla opiskelu ja harjoittelu kiinteäksi osaksi tutkinto-opiskelua. Opiskelijavaihdon lisäksi myös korkeakoulujen muu henkilökunta, kuten tutkijat ja opettajat osallistuivat erilaisiin kansainvälisiin vaihto-ohjelmiin.

Kookoomuspainoitteista koulutuspolitiikkaa ja uusliberalismia?

Tutkimukseni tulokset eivät anna suoraviivaisesti aihetta olettaa yksittäisten poliittisten eturyhmien, kuten poliittisten puolueiden välisten valtasuhteiden ja vaikutusmahdollisuuksien radikaalia muutosta. Suuren muutoksen esteenä toimi paitsi suomalainen monipuoluejärjestelmä vahvoine peruspuolueineen myös se, että eturyhmät linnoittautuivat usein laajalla ja käsiteltävästä asiasta riippuen eri tavoin koostuvalla joukolla puoltamaan tai vastustamaan työryhmien valmistelemia ehdotuksia.

Osa haastatelluista leimasi vuosikymmenen koulutuspolitiikan kokoomuksen koulutuspolitiikaksi ja usein samassa yhteydessä uusliberalistiseksi politiikaksi, mikä on sinänsä ymmärrettävää puolueen hallinnoidessa suurimman osan 1990-lukua sekä opetusministerin salkkua että opetushallinnon keskeisiä kärkipaikkoja. On kuitenkin syytä korostaa, että toteutunut koulutuspolitiikka oli pääosin hyväksyttyä ja tuettua myös muiden valmisteluun ja päätöksentekoon osallistuneiden eturyhmien taholta. Näin on ollut mm. kokoomuksen kasvaneen roolin seurauksina usein mainittujen yksityistämisen, koulutuksen markkinoistamisen, hallinnon hajauttamisen ja opiskelijoiden valinnanvapauden lisäämisen kohdalla. Lisäksi mainitut trendit toteutuivat Suomessa vain osittaisina. Esim. ammatillisten oppilaitosten yksityistäminen merkitsi pääosin valtion oppilaitosten siirtämistä kuntien ja kuntayhtymien hallintaan, hallinnon hajauttaminen ja päätösvallan delegointi toteutettiin oppilaitosten arviointivelvoitetta lisäämällä ja aikuiskoulutuksen näennäismarkkinoilla ostajina toimineiden viranomaistahojen suosiosta kilpailivat keskenään pääosin julkisen sektorin oppilaitokset. Opiskelijoiden valinnanvapauskin liittyy useimmissa tapauksissa oppilaitosten kokoon ja koulutuspalvelujen alueelliseen esiintymiseen.

Poliittisten eturyhmien välisiä voimasuhdemuutoksia keskeisempää on jo aiemmin alkanut, mutta 1990-luvulla erityisen selkeästi näkynyt koulutuspolitiikan virkamies- ja asiantuntijavaltaisuus, josta esimerkkinä toimivat opetusministeriön virkamiestyöryhmissä valmistellut ammattikorkeakoulu- ja nuorisoasteen koulutuskokeilut, jotka hyväksyttiin eduskunnassa lähes hallituksen esittämässä muodossa heti vuosikymmenen alussa. Edelleen ammattikorkeakoulujen vakiinnuttaminen perustui opetusministeriön työryhmätyöhön ja uudistus hyväksyttiin niin ikään lähes sellaisenaan. Koulutuksen lainsäädännön kokonaisuudistustakin esittänyt toimikunta sai parlamentaarisen siunauksen esittämänsä uudistusehdotuksen keskeisille sisällöille ja tavoitteille.

Epätasa-arvo ja syrjäytyminen lisääntyi

Sosiaalipoliittisesti tarkasteltuna talouslama ja massatyöttömyys aiheuttivat tietyin osin yhteiskunnallisen epätasa-arvon ja syrjäytymisen lisääntymistä niin nuorissa kuin vanhemmissakin ikäluokissa, mutta tutkimustulokset eivät oikeuta tutkijaa päättelemään suomalaisen hyvinvointivaltion arvopohjassa nimenomaan 1990-luvulla tapahtuneita keskeisiä muutoksia. Mahdollisuuksien tasa-arvon liberaali tulkinta säilyi koulutuspolitiikkaakin keskeisesti ohjailevana arvona, ainakin hallinnollisessa retoriikassa.

On kuitenkin selvää, että juhlallisista vakuutteluista huolimatta niukentuneiden koulutusvarojen kohdentamisella keskeisimmiksi katsotuille aloille kaikkien koulutuksen sektorien kärsiessä resurssipulasta on pitkäkestoisia seurauksia alkaneen vuosituhannen koulutukselle myös alueellisen ja sosiaalisen tasa-arvon kannalta. Tästä toimivat esimerkkeinä mm. alueellisia koulutusmahdollisuuksia vähentäneet haja-asutusalueiden oppilaitosten lakkauttamiset, luokkakokojen paisuminen perusopetuksen piirissä sekä erityis- ja tukiopetuspalvelujen laaja karsiminen. Myös toisen asteen ammatillisen koulutuksen suosion jatkuva laskeminen suhteessa lukioon ja siellä opiskelevien jatko-opiskelumahdollisuuksien huononeminen lukio-opiskelijoita pääosin rekrytoivien ammattikorkeakoulujen perustamisen myötä voivat käytännössä muokata toisen asteen ammatillisista oppilaitoksista koulutusjärjestelmässä huonoiten menestyvien opiskelijoiden säilytyspaikkoja.

Väitöstilaisuus
Aki Virtanen-Eraydin
Tampereen yliopisto
Paavo Koli -Sali
25.6. 2002, klo 12.00
Kustos: professori Reijo Raivola
Vastaväittäjä: dosentti Reijo Laukkanen